FACULTAD DE DERECHO Escuela Académico Profesional de Derecho Tesis Análisis de los factores jurídicos del expediente técnico y su incidencia en la paralización de obras de proyectos de inversión pública de agua potable Marco Antonio Tineo Chinchay Para optar el Título Profesional de Abogado Lima, 2025 Esta obra está bajo una Licencia "Creative Commons Atribución 4.0 Internacional" . INFORME DE CONFORMIDAD DE ORIGINALIDAD DE TRABAJO DE INVESTIGACIÓN A : Decana de la Facultad de Derecho DE : Maribel Acosta Guillén Asesor de trabajo de investigación ASUNTO : Remito resultado de evaluación de originalidad de trabajo de investigación FECHA : 20 de Noviembre de 2025 Con sumo agrado me dirijo a vuestro despacho para informar que, en mi condición de asesor del trabajo de investigación: Título: Análisis de los factores jurídicos del expediente técnico y su incidencia en la paralización de obras de proyectos de inversión pública de agua potable Autora: 1. Marco Antonio Tineo Chinchay – EAP. Derecho Se procedió con la carga del documento a la plataforma “Turnitin” y se realizó la verificación completa de las coincidencias resaltadas por el software dando por resultado 15 % de similitud sin encontrarse hallazgos relacionados a plagio. Se utilizaron los siguientes filtros: Filtro de exclusión de bibliografía SI X NO Filtro de exclusión de grupos de palabras menores SI X NO N.º de palabras excluidas 13 (en caso de elegir “SI”): Exclusión de fuente por trabajo anterior del mismo estudiante SI X NO En consecuencia, se determina que el trabajo de investigación constituye un documento original al presentar similitud de otros autores (citas) por debajo del porcentaje establecido por la Universidad Continental. Recae toda responsabilidad del contenido del trabajo de investigación sobre el autor y asesor, en concordancia a los principios expresados en el Reglamento del Registro Nacional de Trabajos conducentes a Grados y Títulos – RENATI y en la normativa de la Universidad Continental. Atentamente, La firma del asesor obra en el archivo original (No se muestra en este documento por estar expuesto a publicación) iv AGRADECIMIENTO A la Universidad Continental por permitir que sigamos superándonos profesionalmente. A todos mis docentes quienes compartieron sus conocimiento y experiencias para una mejor compresión del amplió mundo del Derecho. v DEDICATORIA A mi madre quien siempre confió en mi superación constante. A mis hijas por su apoyo y comprensión. A todas las personas que estuvieron a mi lado apoyándome y motivándome para culminar la carrera. vi ÍNDICE GENERAL AGRADECIMIENTO .................................................................................................. iv DEDICATORIA ............................................................................................................ v ÍNDICE GENERAL ..................................................................................................... vi ÍNDICE DE TABLAS ............................................................................................... viii RESUMEN ................................................................................................................... ix ABSTRACT ................................................................................................................... x INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ xi CAPÍTULO I PLANTEAMIENTO DEL ESTUDIO .................................................. 15 1.1. Contexto, descripción y delimitación problemática .......................................... 15 1.2. Planteamiento del Problema de Investigación .................................................. 18 1.2.1. Problema General ................................................................................. 20 1.2.2. Problemas específicos .......................................................................... 20 1.3. Objetivos ........................................................................................................... 20 1.3.1. Objetivo general ................................................................................... 20 1.3.2. Objetivos específicos ........................................................................... 20 1.4. Hipótesis ........................................................................................................... 21 1.4.1. Hipótesis general .................................................................................. 21 1.4.2. Hipótesis específicas ............................................................................ 21 1.5. Justificación ...................................................................................................... 21 1.5.1. Justificación Teórica ............................................................................ 21 1.5.2. Justificación Social .............................................................................. 22 1.5.3. Justificación Práctica ........................................................................... 23 1.5.4. Justificación Metodológica .................................................................. 24 CAPÍTULO II MARCO CONCEPTUAL ................................................................... 26 2.1. Antecedentes del problema ............................................................................... 26 2.1.1. Antecedentes internacionales ............................................................... 26 2.1.2. Antecedentes nacionales ...................................................................... 29 2.2. Bases teóricas .................................................................................................... 32 2.2.1. Expediente técnico ............................................................................... 32 2.2.1.1. Ministerio de Vivienda, construcción y saneamiento .......................... 32 2.2.1.2. Ficha técnica ........................................................................................ 35 2.2.1.3. Factores jurídicos de elaboración ......................................................... 36 vii 2.2.1.4. Dispersión normativa en expediente técnicos ...................................... 39 2.2.2. Proyectos de inversión pública de agua potable .................................. 47 2.2.2.1. Inversión Pública ................................................................................. 47 2.2.2.2. Presupuesto de Obra Pública ............................................................... 48 2.2.2.3. El agua como Derecho Humano .......................................................... 49 2.2.2.4. Proyectos de Inversión Pública ............................................................ 53 2.2.2.5. Fases del ciclo inversión ...................................................................... 55 2.2.2.6. Paralización de Obras Públicas en el MVS .......................................... 57 2.2.2.7. Reporte de obras paralizadas ............................................................... 58 2.2.2.8. Las obras públicas ................................................................................ 63 2.2.2.9. Ejecución de proyectos ........................................................................ 67 CAPÍTULO III METODOLOGÍA .............................................................................. 69 3.1. Enfoque ............................................................................................................. 69 3.2. Tipo, nivel, diseño y alcance de investigación ................................................. 70 3.3. Población y muestra .......................................................................................... 71 3.4. Técnicas de recolección de datos y tratamiento de datos ................................. 72 3.5. Aspectos éticos .................................................................................................. 73 3.6. Operacionalización de variables ....................................................................... 73 3.6.1. Categorías ............................................................................................ 73 CAPÍTULO IV RESULTADOS Y DISCUSIÓN ....................................................... 75 4.2. Discusión ........................................................................................................... 79 CONCLUSIONES ....................................................................................................... 89 RECOMENDACIONES .............................................................................................. 91 REFERENCIAS ........................................................................................................... 95 ANEXOS ..................................................................................................................... 99 Anexo 01. Matriz de Consistencia - Método Documental ........................................... 99 Anexo 02. Ficha de Recolección de Datos ................................................................ 102 viii ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Comparación de Causas de Paralización de Obras Públicas ....................... 76 Tabla 2. Resumen de normas por entidad emisora ..................................................... 77 Tabla 3. Ejecución Presupuestal del Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento (2022-2024).................................................................................................................. 77 Tabla 4. Obras de Saneamiento Rural Paralizadas por Departamento (Período 2022- 2024) ............................................................................................................................ 78 Tabla 5. Fortalezas y debilidades ................................................................................ 86 ix RESUMEN La paralización de obras en proyectos de inversión pública de agua potable constituyó un problema recurrente en el Perú, con un impacto significativo en poblaciones vulnerables. Esta investigación tuvo como objetivo general analizar los factores jurídicos del expediente técnico y su incidencia en la detención de dichas obras. La metodología empleada adoptó un enfoque cualitativo de tipo descriptivo, utilizando la revisión documental de normativas, informes y estudios académicos. Se analizaron los antecedentes del problema, el marco normativo del sistema Invierte.pe y los alcances regulatorios del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Los hallazgos revelaron que la dispersión normativa y la falta de coherencia en las regulaciones fueron factores determinantes en la paralización de los proyectos. Se concluyó que la deficiente elaboración de los expedientes técnicos, originada por la ausencia de un marco legal específico y unificador, afectó directamente la correcta ejecución contractual y la continuidad de las obras. Este estudio aportó una base para la formulación de políticas públicas orientadas a mejorar la gestión de proyectos de infraestructura de saneamiento básico, un problema que afecta directamente a las zonas rurales y periurbanas del país. Palabras Clave: Agua potable, derecho al agua, gestión de proyectos, saneamiento, inversión pública, derechos humanos. x ABSTRACT Work stoppages in public investment projects for drinking water constituted a recurring problem in Peru, with a significant impact on vulnerable populations. The general objective of this research was to analyze the legal factors of the technical file and their incidence in the suspension of these works. The methodology employed a descriptive qualitative approach, utilizing a documentary review of regulations, reports, and academic studies. The background of the problem, the regulatory framework of the Invierte.pe system, and the regulatory scope of the Ministry of Housing, Construction, and Sanitation were analyzed. The findings revealed that regulatory dispersion and a lack of coherence in regulations were determining factors in the projects' paralysis. It was concluded that the deficient preparation of the technical files, caused by the absence of a specific and unifying legal framework, directly affected the correct contractual execution and the continuity of the work. This study provided a basis for the formulation of public policies aimed at improving the management of basic sanitation infrastructure projects, a problem that directly affects the country's rural and peri-urban areas. Keywords: Drinking water, right to water, project management, sanitation, public investment, human rights. xi INTRODUCCIÓN En el Perú, la paralización de proyectos de inversión pública relacionados con el suministro de agua potable constituye una dificultad recurrente que influye considerablemente a poblaciones vulnerables en áreas rurales, de acuerdo con información actual de la Contraloría General de la República (2024), registrándose un promedio de 2256 obras detenidas en los distintos niveles de gestión gubernamental, con una cuantía de inversión que supera los S/ 36 mil 122 millones, de estas el 21.8% corresponde al sector de Vivienda, Construcción y Saneamiento, siendo la preparación poco rigurosa de los expedientes técnicos es considerada un factor determinante de esta circunstancia, lo que evidencia la urgencia de establecer un marco jurídico claro y orientador. En ese sentido el estudio presenta la preocupación sobre la limitación de un marco normativo para la inversión pública por medio de una proyección entorno a líquidos intervenciones de saneamiento en comunidades rurales que origina la limitación, paralización o detención en las obras publicas siendo relevantes en las políticas públicas como parte del bienestar de los pobladores y más para las personas que son vulnerables, entonces, se analiza los motivos o factores en lo jurídico del expediente Técnico y el motivo de su paralización en las construcciones, contribuyendo de esa forma en dichas políticas y mejorando los proyectos que se tiene pensado como parte de una inversión pública de agua potable; esto genera que se optimicen la accesibilidad de los servicios que son básicos en los ciudadanos y a su vez al desarrollo que es sostenible en los sectores tanto del campo como regiones cercanas a la ciudad del propio estado, por consiguiente, el acceso al liquido trabajado (potable), y el denominado tratamiento sanitario como parte del deber para el usuario desde un ámbito internacional, por lo que a pesar de que existe limitante de dichos expedientes, se cuenta con dimensiones: la xii dispersión normativa entre diversas entidades rectoras; la falta de lineamientos técnicos y legales estandarizados aplicables a la preparación de la documentación técnica; y la inexistencia de una estructura sistemática eficiente de regulación previo de la calidad técnica-jurídica de los mismos. Entonces, se tendrá diversos capítulos, en cuanto al capítulo primero se abordará la delimitación del problema del documento, con ello se desarrollará el problema general y los problemas específicos, los objetivos, la hipótesis, la justificación relevante del estudio, además se abordará la temporalidad, el espacio y la temática del estudio; como capítulo segundo se abordará los antecedentes o estudios de nivel tanto nacional como internacional sobre la paralización de obras públicas, la norma que aborde del expediente técnico, asimismo, se presentará una revisión crítica de la dispersión normativa y su repercusión en la calidad técnica de la creación de los archivos técnicos de planificación de los proyectos; en cuanto al tercer capítulo se describió el enfoque cualitativo-descriptivo utilizado para la investigación, así como los enfoques utilizados en la obtención y tratamiento de datos documental, se especificó el universo y muestra de proyectos revisados, y se fundamentó la selección de fuentes jurídicas, institucionales y académicas., aquí se señala que, mediante el enfoque cualitativo - descriptivo y según su aproximación a las fuentes de información documental, con una población total de doscientos cincuenta y seis emprendimientos de carácter público; este documento se enfocó en objetivo general “Analizar los factores jurídicos del expediente técnico y su repercusión en la paralización de obra de iniciativas financiadas con recursos estatales de agua potable”; y los objetivos específicos son: Conocer la dispersión normativa relacionada a elaboración del expediente técnico y la repercusión en la paralización de obra de iniciativas de financiamiento estatal de agua potable, por cuanto, el analizar el sistema regulatorio del Invierte.pe respecto al expediente técnico xiii y su impacto en la paralización de obra asociados a iniciativas de capital estatal de agua potable y conocer los alcances normativos del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento con fines de preparar la documentación profesional y el impacto en la paralización de edificación de proyectos con capital gubernamental asignado de agua potable; en cuanto al cuarto capítulo se abordó la interpretación de los resultados, las inferencias finales y las recomendaciones derivadas, aquí se presentaron los hallazgos del análisis documental y normativo, se realizó una discusión crítica sobre la dispersión normativa respecto al marco legal con miras a generar documentación técnica; finalmente, se sintetizaron principales hallazgos se formularon recomendaciones específicas para contar con el marco jurídico adecuado con miras a generar dossiers técnicos destinados a proyectos de distribución de agua segura y control sanitario. Este trabajo se enfocó en el análisis del marco jurídico que se utiliza en los expedientes técnicos de iniciativas de inversión estatal en el sector agua potable, especialmente en territorios no urbanos, durante el periodo 2022–2024; en cuanto al estudio tuvo como objeto evaluar la incidencia entre la calidad normativa de estos documentos y la paralización de obras ejecutadas dentro del contexto de Invierte.pe, con énfasis en la normativa emitida por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y el MEF, por cuanto, la investigación no se limitó a un análisis dogmático del derecho, sino que incorporó elementos de gestión pública, control gubernamental y derechos humanos, propuso un enfoque interdisciplinario que permita comprender la problemática desde una perspectiva integral. Entre las principales limitaciones del estudio se encuentra la falta de acceso sistemático y público a expedientes técnicos completos de obras paralizadas, lo cual dificulta el análisis comparativo directo entre casos, asimismo, la información disponible en los portales institucionales muchas veces se encuentra desactualizada o xiv fragmentada, por otro lado, al tratarse de una investigación cualitativa y documental, los resultados no son generalizables a la totalidad de proyectos del país, aunque sí permiten identificar patrones recurrentes y formular propuestas de mejora con sustento empírico y normativo, es relevante destacar que existen pocas investigaciones sobre los factores jurídicos de la paralización de obras, ya que la mayoría se centra en perspectivas de ingeniería. 15 CAPÍTULO I PLANTEAMIENTO DEL ESTUDIO 1.1. Contexto, descripción y delimitación problemática A nivel internacional, en el país de Ecuador, siendo la limitación de recursos financieros para atender las crecientes demandas de inversión en obras públicas en instancias locales se ha transformado en un reto significativo para los gobiernos municipales, especialmente en aquellas zonas con menor grado de desarrollo, en ese sentido, el documento tiene como meta mayoritaria proponer alternativas viables de inversión y financiamiento para la creación de infraestructura pública en el entorno municipal (Chafla, 2020). A escala nacional, corresponde que, aproximadamente el diez por facción de los usuarios no cuenta con un servicio básico de agua tratada, mientras que alrededor del veinticinco por ciento carece de un sistema básico de alcantarillado (INEI, 2022). Es el Estado peruano plantea disminuir las brechas en materia de agua y la gestión sanitaria mediante del Plan Nacional de Saneamiento, señalando que para el periodo 2022–2026 será necesaria una inversión aproximada de S/ 41 000 millones, según lo establecido por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS, 2022), siendo, que las obras de saneamiento poseen un rol esencial en el avance social y económico del territorio nacional, siguiendo lo establecido en el Plan Nacional de Saneamiento. 2022-2026, dichas intervenciones resultan determinantes para disminuir la prevalencia de dolencias derivadas de aguas contaminadas, incrementar la productividad y promover el progreso de las comunidades y poblaciones. Por consiguiente, la generación de dossiers técnicos constituye un elemento determinante, aunque frecuentemente subestimado, con miras a alcanzar resultados positivos en las iniciativas de construcción, por lo que, un expediente técnico 16 desarrollado de manera adecuada se convierte en el soporte fundamental para una ejecución eficiente, al ofrecer una planificación clara y detallada que reduce la ocurrencia de imprevistos y garantiza la cierre del proyecto cumpliendo con los tiempos estipulados y costos previstos (Rojas, 2021). En lo que concierne a la provisión de agua tratada en regiones del campo constituye un desafío estructural para el Estado, no solo por los elementos geográficas y socioeconómicas que dificultan la entrega del servicio, sino también por los problemas recurrentes en la gestión relativas a los programas de inversión gubernamental, que, uno de los más graves y persistentes es la cesación temporal de obras gubernamentales, situación que compromete la ejecución oportuna de proyectos, ocasiona pérdidas económicas sustanciales y vulnera derechos fundamentales de la población beneficiaria, entonces, particularmente en los proyectos para brindar posibilidad de obtener agua de consumo en territorios no urbanos, las paralizaciones no suelen deberse exclusivamente a problemas de financiamiento o conflictos sociales, sino que en una proporción significativa tienen su origen en deficiencias del dossier especializado, documento referencia para la adjudicación y realización de las obras, son estas deficiencias, muchas veces no detectadas en la etapa de formulación, se evidencian de forma crítica durante la etapa de ejecución. El estudio tuvo como finalidad el análisis de los cuáles son los factores jurídicos del expediente técnico que inciden en la interrupción de las construcciones financiadas por el gobierno en proyectos de inversión de agua potable, por lo que, se partió a partir de la hipótesis de que una de las problemáticas centrales radica en la falta de un marco jurídico específico, articulado, orientador y accesible, que defina con claridad los contenidos mínimos y las exigencias legales con miras a generar dossiers profesionales, y que armonice las funciones de las distintas entidades competentes, bajo este ámbito 17 de análisis se concentrará en examinar la legislación vigente del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), como estructura legal y técnica central con miras a la supervisión de intervenciones de inversión del Estado en el Perú, siendo este red principalmente por el Decreto Legislativo 1252 así como la normativa asociada, establece procedimientos generales con miras a la preparación y evaluación de proyectos financieros, pero presenta vacíos en lo referido al marco jurídico del expediente técnico y su articulación con los estándares sectoriales. Asimismo, se estudió el marco legal emitido por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), en su función de organismo regulador de la directriz patrio en materia de agua y saneamiento, responsable de emitir lineamientos técnicos para la elaboración de proyectos en este sector, el análisis busca identificar hasta qué punto estas normas son claras, coherentes, vinculantes y eficaces para garantizar la calidad jurídica y técnica del expediente técnico, especialmente en el ámbito rural. La delimitación del problema se circunscribe a proyectos de agua potable de inversión pública ejecutados entre los años 2022 y 2024, con énfasis en el ámbito rural, donde la carencia de capacidades técnicas locales y la alta dependencia de normativa nacional incrementan los riesgos de paralización de obras, siendo el esfuerzo está puesto en el análisis normativo y jurídico, sin perjuicio de reconocer que este problema también posee dimensiones técnicas, administrativas y sociales que lo agravan. Se toma como referencia este espacio de tiempo toda vez que en ese periodo se han emitido la actualización de nuevas normas con el propósito de desarrollar informes especializado. 18 1.2. Planteamiento del Problema de Investigación En la legislación peruana, es prioritario la garantía del derecho humano con las inversiones del agua que es aceptable (potable) y el saneamiento, esto con base en el reconocimiento del art. 7-A de la norma suprema peruana (Constitución vigente) y dentro del ámbito internacional como son los tratados internacionales como la res. 64/292 de la ONU, pero el problema continuo y de forma estructural en la detención o interrupción de las obras estatales generando pérdidas económicas y la afectación de derechos esenciales debido a la restricción en la disponibilidad de servicios esenciales, con la data que aborda la Contraloría General de la República (CGR) al 2024, existen 2,256 obras públicas suspendidas de los distintos niveles de gestión gubernamental, con una inversión total de S/ 36,122 millones, de estos, el veintiuno punto ocho por ciento corresponde al sector de Vivienda, Construcción y Saneamiento, siendo proyectos de agua tratada para consumo y red de aguas residuales los más afectados. La CGR identifica múltiples causas de paralización, incluyendo falencias en los dossiers técnicos de dos coma seis por ciento, incumplimientos contractuales de veintiuno coma nueve por ciento, la falta de recursos financieros veintiuno coma cinco por ciento, conflictos sociales un cuatro coma cinco por ciento, y problemas de disponibilidad de terreno de cero coma dos por ciento, aunque las deficiencias en los expedientes técnicos representan un porcentaje menor, su impacto es significativo, puesto ya que estos documentos representan la base técnica y financiera y legal de los proyectos, definiendo especificaciones, presupuesto y cronograma, los errores o imprecisiones en su elaboración, como diseños inadecuados o estimaciones presupuestales erróneas, desencadenan problemas en la ejecución, como sobrecostos, retrasos o conflictos contractuales, que a menudo resultan en paralizaciones (Mesinas Montero, 2023). 19 Desde una perspectiva jurídica, la problemática se intensifica debido a la dispersión normativa y a la inexistencia de un marco legal específico que norme la generación de expedientes técnicos, en cuanto al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), instaurado mediante el DL 1252, establece lineamientos para la formulación planes de inversión estatal, pero carece de directrices precisas que aseguren la calidad de los expedientes técnico, por otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), en su función de autoridad principal del sector, ha emitido disposiciones como la Resolución Ministerial N.º 088-2023-VIVIENDA, que aprueba la Ficha Técnica Estándar (FTE) orientados a obras de servicios sanitarios rural; sin embargo, la ausencia de coherencia y estandarización entre las diversas normativas limita su implementación efectiva. Técnicamente, la confección poco rigurosa de dossiers técnicos refleja una falta de capacitación y estandarización en las Unidades Formuladoras (UF) y Unidades Ejecutoras (UE), lo que genera proyectos inviables o mal diseñados, que administrativamente, la burocracia excesiva y la deficiencia en la articulación entre entidades, como niveles de gestión municipal y regional y el MVCS, complican la ejecución, y que, socialmente, las paralizaciones afectan a comunidades vulnerables, especialmente en áreas rurales, donde 3.3 millones de peruanos carecen de disponibilidad de agua segura para consumo, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (Cabrera Castillo, 2022). Este problema es multifacético, pero el enfoque jurídico es crucial, ya que la normativa vigente no parece garantizar la confección de informes especializados sobre calidad. Este análisis buscó analizar cómo los factores jurídicos, como la dispersión normativa y la ausencia de un marco normativo claro, contribuyen a estas deficiencias 20 y, por ende, a la paralización de obras, afectado la provisión de agua reconocida como derecho básico y a comunidades ubicadas en zonas altamente rurales de nuestro país. 1.2.1. Problema General ¿Cuáles son los factores jurídicos del expediente técnico y su incidencia en la paralización de obra de proyectos de inversión pública de agua potable? 1.2.2. Problemas específicos • ¿Por qué la dispersión normativa relacionada a elaboración del expediente técnico causa paralización de obra de proyectos de inversión pública de agua potable? • ¿Cuáles son los alcances del Invierte.pe para la elaboración del expediente técnico y su influencia en la paralización de obra de proyectos de inversión pública de agua potable? • ¿Cuáles son los alcances normativos del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento para la elaboración del expediente técnico y su influencia en la paralización de obra de proyectos de inversión pública de agua potable? 1.3. Objetivos 1.3.1. Objetivo general Analizar los factores jurídicos del expediente técnico y su incidencia en la paralización de obra del proyecto de inversión pública de agua potable. 1.3.2. Objetivos específicos • Conocer la dispersión normativa relacionada a elaboración del expediente técnico y su incidencia en la paralización de obra de proyectos de inversión pública de agua potable. • Analizar el marco normativo del Invierte.pe respecto al expediente técnico y su incidencia en la paralización de obra de proyectos de inversión pública de agua potable. 21 • Conocer los alcances normativos del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento para la elaboración del expediente técnico y su influencia en la paralización de obra de proyectos de inversión pública de agua potable. 1.4. Hipótesis 1.4.1. Hipótesis general La falta de un marco jurídico y la dispersión normativa generan la aprobación de expedientes técnicos deficientes, lo que resulta en la paralización de obras del proyecto de inversión pública de agua potable. 1.4.2. Hipótesis específicas • A nivel de entidades como el Invierte.pe y MVCS como ente rector en agua y saneamiento no tienen normativa legal de desarrollo respecto a las pautas para la elaboración del Expediente Técnico. • Las deficiencias normativas de Invierte.pe limita la elaboración de expedientes técnicos de obra de proyectos de inversión pública de agua potable. • La dispersión normativa de MVCS limita la elaboración de expedientes técnicos de obra de proyectos de inversión pública de agua potable. 1.5. Justificación 1.5.1. Justificación Teórica La interrupción de los proyectos de infraestructura estatal Constituye un reto fundamental para la realización de iniciativas de inversión en el Perú, especialmente aquellas orientadas a garantizar derechos sociales básicos, como la garantía de provisión de agua apta para el consumo para consumo en zonas rurales. Mediante la puesta en marcha del Sistema Nacional de Planificación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), establecido mediante el Decreto Legislativo 1252, se busca racionalizar el uso de los recursos disponibles públicos y elevar la eficacia de la inversión gubernamental. No obstante, persiste una problemática estructural 22 evidenciada en el alto número de obras suspendidas: un total de 2 256 programas interrumpidos en los distintos niveles de administración pública, que representan un valor superior a los S/ 36 122 millones, de este conjunto, el 21.8% corresponde al sector Vivienda, Construcción y Saneamiento (Contraloría General de la República, 2024), entonces, en dicho sector, las iniciativas vinculadas al abastecimiento de agua potable rural presentan índices particularmente altos de paralización, lo cual impacta de manera directa en comunidades que, en su mayoría, enfrentan condiciones de pobreza o pobreza extrema. 1.5.2. Justificación Social Diversos estudios académicos y reportes institucionales han abordado el impacto perteneciente a los dossiers técnicos deficientes en el inicio de proyectos. Como ejemplo, Vega Neyra (2024) concluyó que la inexistencia de lineamientos definidos de normas y procedimientos conlleva una ejecución deficiente. Asimismo, el Basel Institute on Governance (2023) advirtió que la volatilidad del marco legal de inversión pública entre 2017 y 2021 dificultó el trabajo técnico de proyectistas y consultores, generando errores en la etapa de estudios previos al financiamiento y ejecución. A nivel internacional, investigaciones como las de Castro et al. (2022) en Ecuador identifican que las falencias en los informes técnicos y las alteraciones de diseño y los incrementos de costos están entre las causas recurrentes de paralización de proyectos de saneamiento. Desde la perspectiva social, la relevancia de este estudio se centra en su orientación hacia los derechos humanos. La paralización de iniciativas estatales de infraestructura para suministro de agua segura en zonas rurales no solo representa una pérdida económica para el Estado, sino una infracción continuada al derecho humano al agua, consagrado por la Resolución 64/292 de la Asamblea General de las Naciones 23 Unidas (ONU, 2010) y por el artículo 7-A de la Constitución Política del Perú. Las comunidades rurales, históricamente postergadas, ven interrumpidas o frustradas sus expectativas de desarrollo y bienestar cuando las obras públicas se paralizan por fallas normativas que podrían haberse previsto y corregido desde la formulación y elaboración del expediente técnico. Esta investigación tiene, además, una utilidad práctica inmediata para entidades como el MEF, el MVCS, los órganos de gestión regional y municipal, así como para proyectistas, supervisores, auditores y organismos de control. A través de un enfoque jurídico-normativo, se orienta a fortalecer la construcción de políticas públicas más coherentes, promover una mejor coordinación interinstitucional y elevar los estándares técnicos y legales que rigen la inversión pública en agua potable. 1.5.3. Justificación Práctica La deficiente elaboración de expedientes técnicos constituye uno de los determinantes más recurrentes en la suspensión de proyectos de infraestructura estatal, siendo la dispersión, contradicción o insuficiencia del marco normativo vigente favorece la presentación de expedientes con errores de diseño, vacíos legales, estimaciones inadecuadas de costos y cronogramas poco realistas, esta problemática se intensifica en los proyectos de carácter rural, donde las particularidades sociales, geográficas y ambientales exigen un tratamiento normativo más especializado, que, de acuerdo con la Contraloría General de la República (2024), una de Las razones más relevantes por las cuales se interrumpen los proyectos de suministro de agua segura se relacionan con la inadecuada preparación de la documentación técnica. En este sentido, es importante resaltar que dicho informe se configura como un factor clave en la implementación de las inversiones estatales, dado que en él se detallan de manera clara 24 y objetiva las especificaciones técnicas, los requerimientos funcionales pertinentes y el propósito público que justifica la contratación y ejecución de la obra. Además, el informe técnico es un elemento crucial durante los procedimientos de licitación, ya que el presupuesto oficial de la obra se determina a partir de los costos incluidos en este documento, una vez aprobado por la autoridad correspondiente. Asimismo, incorpora el plan y el calendario de actividades que establecen los tiempos de ejecución del proyecto. Por lo tanto, las carencias o errores en su preparación afectan no solo la validez legal, sino también la viabilidad económica y la factibilidad operativa de las iniciativas de inversión pública. (Mesinas Montero, 2023, p.22). 1.5.4. Justificación Metodológica Desde una perspectiva académica, se justifica por la necesidad de contribución al desarrollo teórico y práctico referida a la coordinación legal de proyectos financiados por el sector público para agua tratada, que, a pesar del reconocimiento normativo del expediente técnico como una pieza clave del ciclo de inversión, la literatura especializada sobre su contenido jurídico así como su impacto en la consecución o incumplimiento de objetivos de los proyectos sigue siendo escasa, por lo que, existe una brecha en los estudios que analizan la articulación normativa entre Invierte.pe, la Ley de Contrataciones del Estado y la normativa sectorial del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, lo que ha generado incertidumbre y descoordinación en la generación de documentación técnica; por consiguiente que, esta investigación llena este vacío al analizar cómo la dispersión normativa y la falta de un marco jurídico específico afectan la generación de dossiers técnicos, integrando teorías de derecho administrativo, gestión pública y derechos humanos, además, propone un análisis crítico de las normativas de Invierte.pe (decreto legislativo 1252) y MVCS (Ej.., resolución ministerial N° 088- 2023-VIVIENDA), contribuyendo al debate académico 25 sobre la renovación de la gestión gubernamental y resguardo de los derechos fundamentales. Los datos recolectados podrían usarse como base para futuras indagaciones acerca de estandarización o eficiencia normativa en la inversión pública, enriqueciendo disciplinas como el derecho, la ingeniería y las políticas públicas. 26 CAPÍTULO II MARCO CONCEPTUAL 2.1. Antecedentes del problema 2.1.1. Antecedentes internacionales Pizarro Arbi (2023) en la tesis los medios que se direccionó en la solución del problema continuo de los denominados expedientes Técnicos de obra que estuvieron en proyecto de ejecución, en obras y estructuras en la gestión pública; por lo que, tuvo como finalidad el análisis de los problemas que son frecuentes en las instituciones públicas; es por ello que, metodológicamente fue de enfoque cualitativo, empleando un análisis documental como técnica, entonces, el estudio concluyó en que, es relevante la consideración del procedimiento de administración de iniciativas que implica dicha responsabilidad. A partir del análisis efectuado, se identifica que las causas más relevantes del incumplimiento de la documentación técnica se relacionan principalmente con equivocaciones, omisiones en la preparación de estudios, deficiencias en la ingeniería, carencias en los detalles y la insuficiente planificación (p.55). Castro Carrera, Castro Merino, Osorio López, y Merizalde Aguirre (2022) desarrollo un estudio entorno a la demora de los proyectos que son de agua y el denominado alcantarillado en Ecuador, se tuvo como propósito los motivos del retraso en la construcción asociados a las obras en agua (potable) y alcantarillado; en ese sentido, se empleó un enfoque cuantitativo, con la técnica de encuesta como un medio medible para el estudio, con la denomina técnica de la encuesta, por lo que, el estudio concluyó en que, en el marco de la legislación ecuatoriana, un número significativo de iniciativas de suministro de agua segura y gestión de aguas residuales enfrentan retrasos en su desarrollo, lo cual resulta crítico dada la importancia esencial de estos servicios, por lo que, dichas demoras no solo obstaculizan la culminación de las obras, sino que 27 también retrasan el alcance de la población a servicios fundamentales, evidenciando la urgencia de cumplir con los plazos establecidos, en ello, se destaca, además, que las principales causas de estos retrasos se relacionan con insuficiencias en los estudios preliminares, cambios técnicos durante la ejecución y aumentos en los costos de obra, factores que suelen repetirse de manera recurrente en la mayoría programas de desarrollo de infraestructura sanitaria. Julca Varas (2022) en su estudio en España, sobre los retrasos en obras de agua en el Perú, tuvo como propósito el retraso en la fase de ejecución de obras de suministro de agua (potable) y los riesgos que se genera por el retraso por medio de un análisis; es por ello que se empleó como metodología un enfoque cualitativo (de análisis e interpretación) con una revisión sistemática, entonces, el estudio concluyó que, en la actualidad, Los estudios que analizan los peligros asociados a demoras y sobrecostos en iniciativas de suministro de agua segura y saneamiento son escasos a nivel global y especialmente limitados en el contexto peruano. Por ello, la investigación actual constituye una aportación inicial al abordar la detección de los riesgos relacionados con el incumplimiento de los tiempos establecidos y el aumento de los costos así como la determinación de los factores de mayor incidencia, siendo del mismo modo, se reconocieron las características contractuales que influyen de manera significativa tanto en la ocurrencia como en la magnitud de dichos riesgos, ofreciendo un marco de análisis que favorece la comprensión y gestión de estas problemáticas en los contratos de obra pública. Salvatierra et al. (2022) en su investigación realizada en Bolivia, el propósito fue analizar el historial de proyectos, enfocándose exclusivamente en aquellos bajo la modalidad de contratación de Obras, entonces, A tal efecto, se utilizó una metodología de carácter básico basada en análisis cuantitativo lo que permitió concluir que se 28 identificaron los porcentajes de utilización de las herramientas de modificación contractual en proyectos de obra civil financiados con recursos públicos en los municipios de Cochabamba, Quillacollo y Sacaba, tomando como base la información registrada en el portal del SICOES. Rojas Montoya (2024) en la legislación chilena, tuvo como finalidad La participación de la población en iniciativas donde se realiza inversión pública; por esta razón, se adoptó una metodología de enfoque cualitativo, con un nivel descriptivo y utilizando como técnica el análisis documental. Como resultado, se estableció que la integración de la ciudadanía en los iniciativas de capital estatal presenta múltiples restricciones, principalmente debido a la complejidad del procedimiento y a la insuficiente de directrices claras que especifiquen los mecanismos apropiados, su modo de aplicación, el tiempo necesario y los tipos de proyectos en los que resulta pertinente, por lo que, frente a esta problemática, resulta esencial brindar a las entidades gubernamentales responsables de la formulación de proyectos información y orientaciones precisas que faciliten el diseño de metodologías participativas aplicables durante todo el ciclo del proyecto, promoviendo así la estandarización de estos procesos. En el ámbito internacional las investigaciones referidas a los factores jurídicos del expediente técnico son escasas por lo que, en esta investigación, recurrimos a autores que han investigado temas relacionados y que aportan sólidamente con ideas a este trabajo. 29 2.1.2. Antecedentes nacionales Los autores Alvarado Aldana y Marrache Echaiz (2020) en su investigación titulada como, El suministro de servicios de saneamiento, como componente del servicio público y su administración en el Perú, permitió concluir que, al llevar a cabo la actualización del informe técnico o la aprobación del expediente de saldo de obra, los proyectos no logran alcanzar los objetivos para los que fueron concebidos. Esto provoca que la población carezca de una infraestructura sanitaria adecuada, tanto en lo referente a la dotación de agua segura como a los servicios asociados de alcantarillado. Afirma Jinez Condori (2021) se concluye la escasez de servicios básicos de higiene limita la capacidad de la población para desarrollar acciones productivas que generen ingresos, originando lo que se denomina el círculo vicioso entre agua, salud y pobreza. Del mismo modo, se observa que las inversiones orientadas al sector de saneamiento no han logrado reducir de forma efectiva las lagunas en el acceso ni generar un efecto notable en la cobertura de los ciudadanos, por motivo de limitaciones en su eficiencia. Vega Neyra (2024) en la tesis titulada denominada como la Limitaciones observadas en los informes técnicos y su conexión con la puesta en práctica ineficiente asociados a obras de infraestructura oficial, 2024, elaborada utilizando una metodología aplicada de carácter relacional, con un diseño correlacional no experimental y un enfoque cuantitativo, en la que participaron 30 ingenieros residentes con experiencia durante la ejecución inicial de obras gubernamental, se concluye que la ausencia de una definición clara de normas y procedimientos conduce a una ejecución deficiente de las obras, en consecuencia, la autora recomienda que las especificaciones técnicas contengan de manera precisa las normas y procedimientos que deberán aplicarse en la construcción de las obras. 30 Quispe Cayo (2024) en la estudio denominado como la problemas en la gestión de obras financiadas por el gobierno de una entidad limeña, desarrollada bajo una metodología básica de enfoque cualitativo y con un diseño fenomenológico, se concluye que, en el ámbito de la gestión de implementación de obras gubernamentales, se identifican discrepancias en la interpretación y aplicación de las normativas contractuales y procedimientos, por lo que el autor plantea la demanda inmediata de coherencia regulatoria que permita fomentar una implementación más efectiva y optimizada de los proyectos, asimismo, señala que es indispensable realizar evaluaciones periódicas de las normativas y procedimientos vigentes, con el fin de asegurar su coherencia con las mejores prácticas y su adaptación ajustadas a las demandas concretas del organismo, contribuyendo a una dirección más eficaz de las obras estatales. Según el Basel Institute on Governance (2023) en el estudio titulado como los obstáculos para implementar proyectos de capital significativos desde los gobiernos descentralizados peruanos se señala ya que uno de los desafíos fundamentales en la ejecución de proyectos radica en que, durante el lapso dos mil diecisiete y dos mil veintiuno, el sistema regulatorio de la inversión de carácter estatal bajo distintas presentaciones presentó constantes cambios, en esta situación pudo haber dificultado la labor de proyectistas y consultores, puesto que el desconocimiento y el incumplimiento de la normativa afectan de manera recurrente la adecuada ejecución vinculados a las obras de desarrollo pública. Dentro del entramado legal que regula los proyectos de inversión estatal, la legislación vigente establece que el informe técnico constituye una serie de documentos de tipo económica y técnica, cuyo objetivo es garantizar la ideal realización de una construcción. Este expediente incluye, entre otros componentes, incluye la descripción 31 detallada del proyecto, las normas técnicas aplicables, los planos de construcción, los cálculos de cantidades, el presupuesto de la obra con su estimación de costos y fecha de referencia, los análisis de costos desglosados, así como el cronograma de ejecución con valorización del avance de cada actividad, fórmulas polinómicas y, cuando corresponda, estudios especializados como geológicos, de suelos o de impacto ambiental. Gracias a este instrumento se determinan y justifican el objeto, costo, tiempo de ejecución, características y demás condiciones necesarias para asegurar una implementación adecuada; por ello, su preparación debe contar con un respaldo técnico sólido riguroso y ajustarse a la naturaleza y exigencias establecidas por la ley (Medina Álvarez, 2019), de modo relativo al dossier profesional del proyecto se constituye en un registro fundamental que especifica los requisitos y lineamientos de los proyectos a desarrollar; sin embargo, cuando presenta deficiencias, sea por información incompleta, especificaciones inadecuadas o falta de un análisis detallado, se generan retrasos en la ejecución, pues resulta necesario realizar modificaciones, correcciones o incluso la elaboración de un nuevo expediente, lo que ocasiona demoras en el inicio de los proyectos. Según la definición del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2021) se entiende por obra pública paralizada como aquella que, sin importar la modalidad de ejecución, ha suspendido por completo el desarrollo de todas sus partidas y/o actividades asociadas, por lo que, esta detención puede deberse a la resolución o nulidad del contrato, así como a otras circunstancias debido a la suspensión de proyectos de infraestructura estatal (Programa Nacional de Saneamiento Rural – MVCS, 2021, p. 2), entonces, del mismo modo, el artículo 3 de la Resolución Ministerial N.º 362-2021-VIVIENDA señala que las obras públicas paralizadas corresponden a proyectos de saneamiento que permanecen sin ejecución o cuyos 32 contratos han sido resueltos o declarados nulos, sin importar si fueron o no financiados con capital provisto por el organismo sectorial. 2.2. Bases teóricas 2.2.1. Expediente técnico 2.2.1.1. Ministerio de Vivienda, construcción y saneamiento En el ámbito normativo, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) se reconoce como la entidad rectora en los ámbitos de construcción, urbanismo, vivienda y saneamiento a nivel gubernamental, con la intención de central es incentivar la progresión sostenible de la sociedad dentro de sus competencias, mediante la planificación y realización de políticas y prestaciones orientados a garantizar un acceso equitativo a infraestructuras y recursos esenciales. Entre sus funciones más relevantes destaca la coordinación óptima de la infraestructura sanitaria en áreas metropolitanas y del campo, tarea que corresponde al Viceministerio de Construcción y Saneamiento. Estas atribuciones se relacionan de manera directa con la finalidad del presente análisis. Bajo el mismo modo, el MVCS cumple una función de coordinación junto a las autoridades municipales municipalidades de las jurisdicciones de provincia y municipio para la puesta en marcha de políticas de saneamiento, a través de la formulación de planes integrales que promuevan la intervención de las partes esenciales en el financiamiento de iniciativas de capital estatal. Asimismo, asume la gestión de los fondos destinados a la creación, mantenimiento y sostenibilidad referidos a la prestación de servicios sanitarios, garantizando tanto el aprovechamiento adecuado de los insumos y visibilidad en su ejecución (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2024). 33 La regulación del marco legal la coordinación de proyectos de abastecimiento de agua y servicios de saneamiento se efectúa a través del DL 1280, con ello se tiene el reglamento por el DS 019- 2017-Vivienda, entonces, se distribuye de forma: - Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS): a nivel nacional se ejerce la rectoría con responsabilidad de formulación de normatividad y la puesta en práctica de la directriz pública estatal respecto a de saneamiento, entre sus atribuciones se tiene el concepto de las normas técnicas, los lineamientos y directrices que se observan por las entidades que son las competentes, bajo el sentido de garantiza de la calidad, sostenibilidad y la cobertura general de los servicios que son de saneamiento. - Programa Nacional de Saneamiento Urbano (PNSU): dentro del ámbito urbano se caracteriza por ser la parte ejecutora del MVCS, en el cual se direcciona en la programación, financiamiento y la puesta en marcha de los planes de gran importancia en las ciudades, además se direcciona también en que las organizaciones que brindan prestaciones en el ámbito de saneamiento sean fortalecidas, por lo que, trabajo en capitales de departamento y en ciudades de densidad alta en su población. - Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR): se encarga de la gestión de los proyectos dentro de ámbito rural por medio de un programa de forma responsable a una localidad con dos mil integrantes, puesto que su enfoque se encarga de las soluciones de forma tecnológicas y de los modelos que se gestiona en dicho ámbito, generando la participación entre la población (comunidad) por medio de las juntas administradores de sistemas de gestión de aguas residuales, entonces se direcciona bajo la órbita del PNSR, donde las casuísticas de paralización presentan características distintivas. Del mismo modo, se aborda el DL 1620-2023/Vivienda, lo cual introdujo las modificaciones del DL 1280, en ese sentido, en ese sentido, el art. 2 de dicho decreto, aborda que el cambio de su denominación oficial, pasando a llamarse DL que aprueba la Ley del Servicio Universal de Agua Potable y Saneamiento, siendo esta nueva formulación tiene con el fin de garantizar la calidad, rendimiento óptimo y 34 perdurabilidad en la prestación vinculados a la gestión de aguas residuales, orientándose a alcanzar el acceso universal, siendo la ley aplica de manera obligatoria a todas las instituciones con competencias reconocidas en materia de saneamiento, así como para los prestadores de servicios, instituciones, empresas y usuarios vinculados al sector. El Plan Integral de Saneamiento 2022-2026, validado por la Resolución Ministerial 399-2021- Vivienda, se configura como el medio operativo para ejecutar la Estrategia Nacional de Saneamiento y el marco normativo del rubro, siendo este documento coordina y articula las intervenciones relacionadas con los servicios líquidos y alcantarillado, con la finalidad de garantizar acceso integral y garantizar el entrada a la ciudadanía a prestaciones de saneamiento seguras, sostenibles y con estándares de eficiencia. El Plan Estratégico Institucional 2020-2024 del Ministerio de Vivienda, Construcción e infraestructura de saneamiento validada con Resolución Ministerial 341-2020-VIVIENDA, en este plan se identifican 08 objetivos estratégicos institucionales que orientan los hallazgos que la institución prevé lograr en la población que atiende y los cambios a generarse internamente para ejercer sus atribuciones y obligaciones, se incorpora la prestación de un servicio de orientación técnica destinado a la diseño y arranque de iniciativas de saneamiento, dirigido a autoridades regionales, municipales y a operadores de servicios públicos, es este acompañamiento se ofrece a través de los Centros de Atención al Ciudadano (CAC), los cuales proporcionan asesoría especializada de forma descentralizada para la elaboración y revisión de los expedientes requeridos en las solicitudes de financiamiento de obras de saneamiento, la finalidad es asegurar que el diseño y la valoración de los proyectos se realicen correctamente, garantizando su consistencia técnica y evitando dificultades en la 35 ejecución, ya sea por errores en la fase de elaboración o por no aplicar criterios de eficiencia económica mínima que respalden su viabilidad y permanencia en el tiempo. 2.2.1.2. Ficha técnica En cuanto al proceso de aprobación del formato técnico oficial del sector para proyecto de inversión pública de agua potable; se aborda, en el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones - Invierte.pe, creado mediante el decreto legislativo 1252 junto con su normativa ratificada por el decreto supremo 284-2018-EF, el desarrollo y la evaluación de programas de inversión gubernamental en el sector saneamiento debe cumplir criterios de eficiencia, calidad técnica y sostenibilidad ,es en la fase de formulación, uno de los instrumentos clave es la Ficha Técnica Estándar (FTE), que permite registrar y sustentar capital destinado al Banco de Inversiones, cumpliendo con los requisitos fijados por dicho sistema. En consonancia con estos lineamientos, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), en su rol de autoridad principal del sector de saneamiento en el país, ha diseñado y aprobado las Fichas Técnicas Estándar (FTE) para los servicios de saneamiento tanto en el ámbito urbano como rural. Estas fichas, junto con sus respectivos instructivos, fueron actualizadas mediante el Informe Técnico 498- 2022/VIVIENDA/OGPP-OI y formalizadas a través de la Resolución Ministerial 088- 2023-VIVIENDA, dichas herramientas técnicas tienen obligatoriedad en la ejecución por parte de los tres niveles y buscan estandarizar el proceso de formulación de proyectos, garantizando así un mínimo de calidad técnica y jurídica en la fase inicial del proceso de inversión estatal. Este esfuerzo normativo se encuentra alineado con el Plan Nacional de Saneamiento 2022 - 2026, aprobado por Resolución Ministerial 399-2021-VIVIENDA, el cual implementa los objetivos de la Política Nacional de Saneamiento y busca lograr 36 el acceso integral, sostenible y de alto estándar a la infraestructura sanitaria, en dicho marco, las FTE constituyen un instrumento clave para asegurar la coherencia técnica, el uso eficaz de los fondos públicos y la realización de metas propuestas estratégicas en la disminución de la disparidad de acceso. 2.2.1.3. Factores jurídicos de elaboración En cuanto a los factores jurídicos para elaboración del expediente técnico de proyectos de agua potable y saneamiento, se aborda al marco jurídico que rige la elaboración del expediente técnico para proyectos de agua potable y saneamiento rural es amplio, fragmentado y, en algunos casos, carente de sistematización, si bien el art. 51 de la Constitución establece la supremacía normativa y obliga a que toda actuación administrativa se realice conforme a ley, la dispersión normativa vigente en este campo genera serias dificultades de interpretación y cumplimiento para los consultores, unidades formuladoras y ejecutoras. El documento Directrices y sugerencias para la preparación de documentos técnicos publicado por el MEF, aunque valioso, presenta deficiencias técnicas en su carácter operativo, entonces, en el caso del sector saneamiento, limita su orientación a un listado de normas sin desarrollar criterios jurídicos claros, lo cual contradice el principio de legalidad administrativa definido por el Tribunal Constitucional (Exp. N.º 00012-2007-PI/TC), que exige normas claras, precisas y accesibles. La tabla de normativas asociadas que se presenta a continuación muestra más de treinta dispositivos legales y técnicos expedidos por diversas entidades (MVCS, MEF, ANA, OECE, SUNARP, COFOPRI, SBN, Ministerio de Cultura, entre otros), sin que exista un marco de articulación normativo obligatorio o unificado, en esta realidad genera inseguridad jurídica mientras se formula la documentación técnica, pues las omisiones involuntarias o interpretaciones divergentes pueden ser objeto de 37 observaciones, nulidades o incluso sanciones contractuales, lo que en la práctica se traduce en paralización de obras o retrasos prolongados en su ejecución. En este sentido, la falta de jerarquización normativa sectorial, la coexistencia de directivas, resoluciones ministeriales, guías técnicas y opiniones del OECE, sin un sistema de remisión normativa obligatorio, configuran lo que se puede considerar un factor jurídico de riesgo estructural en la calidad del expediente técnico, es en este hallazgo se relaciona directamente con la proposición de partida central de esta investigación: que los factores jurídicos normativos inciden significativamente en la paralización de obras de agua potable. Estas normas son: En lo que respecta a la normativa considerada para la formulación del informe técnico en Inversiones en agua segura y saneamiento en localidades rurales, se identifican varias regulaciones específicas. El acto administrativo del director 001- 2019-EF/63.01 - Anexo 07, emitida por Invierte.pe, contempla los ítems del expediente técnico con énfasis en la revisión de alternativas de solución, con el objetivo de evitar cambios posteriores en la concepción técnica. De igual manera, la misma resolución incluye la evaluación de amenazas por desastres y la categorización de INDECI, incorporando las intervenciones reconocidas en la valoración ambiental. Por su parte, el Decreto Supremo 054-2013- PCM, emitido por la Presidencia del Consejo de ministros, establece ítems del expediente técnico relacionados con la Certificación de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) y los planes de Monitoreo y Evaluación Arqueológica (PEA). Similarmente, el Decreto Supremo 060-2013-PCM, también de la Presidencia del Consejo de ministros, aborda los mismos ítems arqueológicos para el expediente técnico. Finalmente, el Decreto Supremo 003-2014-MC, del Ministerio de Cultura, incluye en los ítems del expediente técnico la CIRA, así como los planes de 38 Monitoreo y Evaluación Arqueológica, asegurando el cumplimiento de los requerimientos arqueológicos en los proyectos. Vi) de Directiva, con Ítems del Expediente Técnico de 012-2017-OSCE/CD, de entidad que emite la normativa OECE, de Ítems del Expediente Técnico la planificación de la ejecución de obras incorpora un enfoque integral de gestión de riesgos, considerando la categorización de amenazas según INDECI, las medidas detectadas en la evaluación ambiental y la aplicación de lineamientos técnicos establecidos por la metodología vigente. BIM, cuando corresponda. Asimismo, el Reglamento Nacional de Edificaciones en el ámbito urbano, según la normativa del MVCS, contempla en el expediente técnico el análisis para dimensionar la necesidad del proyecto, considerando el estudio de la demanda en colegios, el nivel de atención en salud, la disponibilidad de recursos hídricos y el dimensionamiento general de la obra. De manera similar, la Resolución Ministerial 192-2018-VIVIENDA, aplicable al ámbito rural y también bajo la normativa del MVCS, establece en el expediente técnico el análisis para determinar la necesidad del proyecto, evaluando la demanda educativa, el nivel de servicios de salud, la disponibilidad hídrica y el dimensionamiento correspondiente. Finalmente, la Resolución Directoral 001-2019-EF/63.01, de acuerdo con la normativa del MEF, incluye en el expediente técnico los predios, mediante escrituras o actas relacionadas con la transferencia de terrenos, vías de acceso y derechos de uso u otros documentos que evidencien la aprobación por parte de los dueños, debiendo verificarse con instituciones como SUNARP, COFOPRI o SBN, entre otras. X) Normas de SUNARP con norma técnica SUNARP, con el expediente técnica de: En relación con los predios, el expediente técnico debe incluir registros de cesión referidos a propiedades, accesos y cargas legales u otros documentos que demuestren la aprobación de los dueños, debiendo verificarse con entidades como SUNARP, 39 COFOPRI o SBN, entre otras. Asimismo, COFOPRI, bajo su normativa, establece que el expediente técnico de predios debe contener los mismos documentos que acrediten la aceptación de los propietarios. De igual forma, el Reglamento de la Ley General de Contrataciones Públicas, según la norma de la OECE, señala que en el expediente técnico de predios se incluyan actas de cesión, pases, servidumbres u otros documentos que evidencien la conformidad de los dueños. En el caso de zonas rurales, donde no existe saneamiento físico-legal, la normativa del MVCS también requiere que el expediente técnico contemple los papeles que acrediten la aceptación de los predios por parte de los propietarios, verificando la información con las instituciones pertinentes. Siguiendo estas pautas y recomendaciones establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de Invierte.pe en el año 2024, se determina que, para redactar y estructurar los documentos técnicos indispensables para proyectos de capital público, es indispensable incluir toda la documentación legal y técnica que respalde la propiedad y el uso de los terrenos, existen setenta y seis ítems que se deben tomar en cuenta y cada ítem está regulado por una normativa que puede ser del mismo sector o dada por otras entidades; así tenemos que la mayor cantidad de ítems está regulada por normativa dada por el MVCS, por lo que, las otras entidades con mayores normas relacionadas con el expediente técnico son la OECE y el Invierte.pe. 2.2.1.4. Dispersión normativa en expediente técnicos En cuanto a las consecuencias de la dispersión normativa con el fin de elaborar completa de la información oficial del plan en agua y saneamiento, se aborda la dispersión normativa, en el ámbito jurídico-administrativo, se define como la proliferación de disposiciones legales y reglamentarias que regulan una misma materia de manera fragmentada. Esta fragmentación puede manifestarse en redundancias, contradicciones o vacíos, lo que entorpece significativamente la asimilación y 40 cumplimiento de los lineamientos, de modo que, desde una perspectiva jurídica, la dispersión normativa se refiere a la existencia de un vasto número de normas que, aunque pueden tener un origen legítimo en la necesidad de regular aspectos específicos, generan un entramado complejo que atenta contra la seguridad jurídica, este fenómeno dificulta la comprensión y aplicación del ordenamiento legal, afectando la predictibilidad que los operadores del sistema requieren. Es fundamental distinguir entre dos conceptos: la heterogeneidad regulatoria legítima y la fragmentación normativa ineficiente, por lo que, la heterogeneidad regulatoria legítima se justifica cuando responde a la complejidad inherente de la materia regulada, entonces, un ejemplo claro es la diferenciación técnica necesaria entre los proyectos de saneamiento rural y urbano, donde las particularidades de cada ámbito exigen regulaciones específicas, por lo que, en contraste, la fragmentación normativa ineficiente surge cuando la coexistencia de múltiples disposiciones, sin una articulación clara, genera incertidumbre, duplica esfuerzos y obstaculiza la construcción de una predictibilidad jurídica, en consecuencia, esta falta de cohesión perjudica tanto a los ciudadanos como a los operadores jurídicos, al impedir una aplicación efectiva y uniforme del derecho. En relación con los procesos de inversión del Estado, y específicamente en la confección de expedientes de obra para la ejecución de proyectos de infraestructura hídrica y sanitaria, la dispersión normativa se convierte en un factor de riesgo crítico, la falta de claridad sobre qué norma aplicar, la presencia de criterios contradictorios o la superposición de requisitos provenientes de distintas entidades reguladoras, crea una situación de incertidumbre para los consultores de expedientes técnicos, en esta ambigüedad propicia la aparición de errores y omisiones recurrentes, así como observaciones que, en última instancia, conducen a la paralización de las obras. 41 Preparación integral del expediente técnico que soporta un proyecto de inversión pública en saneamiento rural, según el invierte.pe, se realiza durante la etapa de inicio, por lo que, para esto el proyecto debe haber sido declarado viable por la autoridad competente de las unidades formuladoras por lo que deben contar con la FTS (Ficha Técnica Estándar) o el perfil, según corresponda. Considerando la dispersión normativa, se tiene expedientes técnicos con serias deficiencias que generalmente generan la paralización de la obra. Estas paralizaciones han sido evidenciadas por los reportes que realiza la CGR y también la Defensoría del Pueblo. Se detallan las consecuencias: - La dispersión normativa, caracterizada por la existencia de numerosas regulaciones emitidas por distintas entidades y la falta de un marco jurídico unificado y coherente, constituye un elemento clave que influye a que los expedientes técnicos presenten serias deficiencias, estas deficiencias pueden incluir información incompleta, errores u omisiones en estudios, ingenierías o detalles, especificaciones técnicas inadecuadas, mal dibujo en los planos, incorrecto cálculo de metrados, o deficiencias en el presupuesto, la falta de pautas normativas claras y directrices técnicas específicas contribuye a esta situación. - La dispersión normativa dificulta que los profesionales encargados de elaborar los expedientes técnicos dominen todos los procedimientos y normativas necesarias, generando confusión e incertidumbre, además, los especialistas pueden enfrentar dificultades para preparar, leer y adaptar la documentación durante la ejecución de la obra. - Las inconsistencias encontradas en los registros técnicos de planificación de los proyectos, causadas en gran medida debido a la fragmentación de las normas, dan lugar, por lo general la paralización o suspensión en relación con las obras, dado que, la deficiencia del expediente técnico se considera un motivo clave de paralización. Otros factores de paralización como la falta de terreno o conflictos sociales también pueden atribuirse técnicamente a un expediente deficiente 42 elaborado sin considerar el marco normativo o ante su ausencia estandarizada. Estas paralizaciones han sido evidenciadas por reportes de la Contraloría General de la República (CGR) y la Defensoría del Pueblo. - Los expedientes técnicos deficientes repercuten directamente en el presupuesto asignado. Generan la necesidad de mayores metrados o prestaciones adicionales de obra no consideradas originalmente, lo que conlleva sobrecostos e incrementos presupuestales. Esto resulta en una pérdida de recursos del tesoro público y perjuicios económicos para el Estado. - Las deficiencias e inexactitudes en la elaboración de la documentación técnica afectan directamente el logro de los objetivos del proyecto y generan retrasos en la ejecución, por lo que, las obras inconclusas o paralizadas requieren actualizaciones o expedientes de saldo para intentar completarlas, lo que extiende los plazos. - Las deficiencias pueden generar licitaciones dudosas, incumplimientos contractuales, problemas de arbitraje entre contratistas y unidades ejecutoras, y la necesidad de modificaciones o nuevos expedientes técnicos, siendo, la ausencia de precisión normativa puede afectar los protocolos burocráticos, como la obtención de autorizaciones o la aprobación de cambios en especificaciones técnicas. - La paralización de obras, consecuencia de expedientes deficientes y dispersión normativa, afecta directamente a la población beneficiaria, especialmente a poblaciones vulnerables en zonas rurales, que se apoyan en estos proyectos para acceder a servicios básicos, por lo que, esto afecta derechos determinantes para lograr condiciones de vida apropiadas y la cobertura de servicios hídricos y sanitarios. La afirmación sobre la contribución de la dispersión normativa a la paralización de obras no se limita a la cantidad de normas, sino a la falta de coherencia y articulación entre ellas, de un universo amplio de regulaciones, un análisis exhaustivo revela que solo un subconjunto específico es directamente aplicable y relevante para gestionar la compilación completa de información técnica en proyectos de infraestructura sanitaria 43 rural, siendo el problema radica en la interconexión y, a veces, superposición de normas de distinta jerarquía y alcance, creando un escenario propicio para la confusión en los operadores. La dispersión normativa se manifiesta en problemas concretos que paralizan las obras: - Los gobiernos locales a menudo enfrentan la disyuntiva de aplicar la Directiva 001-2021- EF/63.01 del MEF - Ministerio de Economía y Finanzas (2021), con sus formatos y requisitos generales, versus lineamientos específicos del MVCS que podrían sugerir enfoques más adaptados a la realidad rural, por lo que, esta ambigüedad conduce a que los estudios sean observados por una u otra entidad, requiriendo reformulaciones que dilatan el proceso, siendo la imprecisión en la ejecución de la normativa, identificada por la Contraloría y la Defensoría, es una consecuencia directa de esta interacción compleja entre normas generales y sectoriales, son los gobiernos locales luchan por conciliar las exigencias de ambos ministerios, lo que da lugar a inconsistencias y fallas en la documentación que respalda los proyectos. - Contradicciones en los requisitos de saneamiento físico-legal: La dispersión de normas sobre la titularidad de terrenos y servidumbres, provenientes de distintas entidades como COFOPRI, SUNARP y MVCS, genera un laberinto burocrático para los gobiernos locales en zonas rurales, por lo que, la ausencia de un procedimiento unificado y simplificado para estos trámites es una causa frecuente de observaciones en los expedientes técnicos, retrasando el inicio de obras o incluso paralizándolas por problemas de saneamiento de terrenos. Esta situación se agrava por la fragmentación de responsabilidades entre múltiples agencias, cada una con su propio marco legal, lo que impide un flujo de trabajo ágil y coordinado para la adquisición y titulación de tierras necesarias para los proyectos. - Criterios divergentes para la valoración de tecnologías apropiadas: Mientras que la resolución ministerial 192-2022-VIVIENDA busca promover el uso de tecnologías simplificadas y de bajo costo para el saneamiento rural (por ejemplo, biodigestores, Unidades Básicas de Saneamiento - 44 - UBS) 8, la aplicación rígida de otras normas o reglamentos técnicos pensados para contextos urbanos puede generar observaciones sobre la "modernidad" o "escalabilidad" de las soluciones propuestas. Esta rigidez del sistema, heredada del SNIP y presente en Invierte.pe, obstaculiza activamente la adopción que emplean sistemas tecnológicos pertinentes al contexto rural, forzando a los proyectos a encajar en moldes diseñados para realidades urbanas más complejas. Esto lleva a diseños más complejos y costosos que no son adecuados para la realidad socioeconómica y geográfica rural. Un caso concreto es Proyecto de optimización y expansión del sistema de agua potable y saneamiento rural mediante la implementación de biodigestores en las localidades de El Molino, Tierra Blanca Baja, La Banda y Nuevo Jerusalén, en el distrito de Cupisnique, provincia de Contumaza, departamento de Cajamarca" (Código SNIP 2489926), donde la implementación de biodigestores, aunque apropiada, podría haber enfrentado observaciones si la normativa aplicada priorizaba soluciones de mayor envergadura, lo que se infiere de la falta de finalización de la obra a pesar de la conformidad técnica. La fragmentación y dispersión normativa tienen consecuencias directas y perjudiciales en los estándares de los informes técnicos, lo que afecta la realización efectiva de los proyectos financiados por el Estado en agua y saneamiento. Estas deficiencias se manifiestan en información incompleta, errores u omisiones en estudios, diseños y detalles, especificaciones técnicas inadecuadas, y cálculos incorrectos, que son causas directas de la detiene la obra. La carencia de pautas normativas claras y directrices técnicas específicas genera confusión e incertidumbre entre los expertos que se encargan de elaborar los papeles, dificultando la preparación y adaptación de la documentación durante la ejecución. Esto repercute directamente en el presupuesto asignado, generando la necesidad de mayores metrados o prestaciones adicionales no consideradas originalmente, lo que conlleva sobrecostos e incrementos presupuestales, resultando en una pérdida de recursos del 45 tesoro público. Además, las deficiencias e inexactitudes en el expediente técnico impactan perjudica la realización de los resultados planificados de la iniciativa y provocan obstrucción significativos en la ejecución. Las obras inconclusas o paralizadas requieren actualizaciones o la confección de los reportes de saldo de obra para intentar su culminación, lo que extiende los plazos y complica la gestión. Estas deficiencias también pueden generar licitaciones dudosas, incumplimientos contractuales, problemas de arbitraje entre contratistas y unidades ejecutoras, y obstáculos burocráticos para la obtención de autorizaciones o la aprobación de cambios en especificaciones técnicas. En última instancia, la paralización de obras, consecuencia de expedientes deficientes y la dispersión normativa, afecta de manera directa a la población beneficiaria, especialmente a las comunidades vulnerables en zonas rurales proyectos para tener necesidades básicas. Esto se traduce en una vulneración de garantías fundamentales, como la provisión de calidad de vida apropiada de vida adecuada y orientado a garantizar el acceso a agua limpia y servicios de saneamiento comunitario. Las consecuencias descritas no son incidentes aislados, sino resultados predecibles de un diseño normativo fragmentado y excesivamente complejo. Este diseño sistémico, al carecer de coherencia, introduce vulnerabilidades que se activan en diversas etapas del proyecto, lo que sugiere que la solución a la paralización de obras requiere una reingeniería fundamental del marco normativo, más allá de soluciones superficiales o un aumento de la supervisión. A continuación, se presenta este análisis detallado: Dispersión Normativa y Superposición, art. 51 Constitución Política del Perú, diversas normas de MEF, MVCS, OECE, ANA, etc. (76 identificadas), falta de claridad y contradicciones en requisitos para estudios (ej. geológicos, arqueológicos, 46 ambientales). Duplicidad de trámites y requisitos. Falta de claridad y contradicciones en requisitos para estudios (ej. geológicos, arqueológicos, ambientales). Duplicidad de trámites y requisitos. Deficiencia en la Articulación Invierte.pe – MVCS, D.L. N° 1252 (Invierte.pe), D.L. N° 1280 (Ley Marco Saneamiento), D.S. N° 019-2017-VIVIENDA, Directivas MEF (Ej. N° 001-2019-EF/63.01), Lineamientos generales de Invierte.pe insuficientes para especificidades técnicas de saneamiento. Ausencia de directrices unificadas para la planificación y presupuesto programas de abastecimiento de agua segura. Necesidad de adicionales y deductivos. Problemas en la compatibilización de diseños con condiciones reales. Sobrecostos y paralizaciones por falta de previsión. Falta de Rigor en la Aplicación de Normas Sectoriales, R.M. N° 088-2023- VIVIENDA (FTE), R.M. N° 192-2018-VIVIENDA (Norma Técnica Diseño Rural). Errores en la aplicación de las Fichas Técnicas Estándar (FTE). Omisiones en estudios de ingeniería básica (topografía, mecánica de suelos). Subestimación de costos y plazos. Incumplimiento contractual (ej. contratistas). Retrasos en la implementación por deficiencias técnicas. Interrupción del proyecto agotarse el presupuesto inicial. Debilidad en la Revisión Jurídica y Técnica de ET, Ley N° 32069 (Ley General de Contrataciones Públicas y su Reglamento). Expedientes técnicos aprobados con vacíos legales o inconsistencias técnicas. Ausencia de análisis de riesgos contractuales y de implementación de medidas preventivas. Controversias y arbitrajes entre entidad y contratista. Suspensión de plazos por subsanaciones. Litigios prolongados que impiden la reanudación de la obra. Inadecuada Diferenciación Normativa Rural vs. Urbano, D.L. 1280, D.S. N° 019- 2017-VIVIENDA, 47 R.M. N° 192-2018-VIVIENDA. Aplicación de criterios urbanos a proyectos rurales o viceversa. No consideración de particularidades geográficas, sociales y de gestión (JASS) en el diseño. Desconexión con la realidad de campo. Conflictos sociales por falta de consulta previa o adecuación a la cultura local. Inoperatividad de los sistemas una vez terminados. 2.2.2. Proyectos de inversión pública de agua potable 2.2.2.1. Inversión Pública Las comunidades del país evidencian un incremento en sus necesidades, frente a lo cual se determinan criterios de priorización para su atención. Dichos criterios pueden responder, por un lado, a la magnitud de la población afectada por la problemática, o, en otros casos, a la urgencia e inmediatez de la intervención, como sucede ante fenómenos naturales como la vaciante de los ríos amazónicos (Tangoa Mori, 2024). Entre las alternativas para responder a las necesidades sociales se encuentra la construcción de infraestructura, ya sea de carácter físico o tecnológico, cuyo financiamiento puede provenir tanto de recursos estatales como del sector privado, cada uno con sus procedimientos correspondientes. La gestión financiera del Estado destinada a el financiamiento estatal se regula a través de asignación de recursos público, el cual se ejecuta en varios estratos del gobierno, organizados de acuerdo con la división territorial del territorio nacional organizado en diferentes niveles administrativos art. 189 (Constitución Política del Perú, 1993). En el caso de los entes del Estado regionales, estos poseen la competencia para promover la inversión y gestionar el financiamiento que permita la ejecución de obras de infraestructura dentro de su jurisdicción (inc. 8, art. 192, Constitución Política del Perú, 1993). Para garantizar la eficiencia en este proceso, se han establecido políticas de Estado orientadas a optimizar la inversión pública. En este sentido, desde el año 48 2002 el gobierno peruano fue señalado como en etapa de modernización institucional (art. 1, Ley 27658), estableciéndose como indicador de éxito el rendimiento obtenido en la atención de las necesidades mencionadas. Bajo el ámbito en torno a la ejecución de la Agenda 2030 con fines de sostenibilidad, respaldada en experiencias internacionales, se evidencia que el desempeño de las políticas públicas reside fuertemente condicionado por el nivel de su ejecución que de su diseño, el cual, en muchos casos, puede ser replicado entre distintos países, en ese sentido, el Perú presentó el Plan Nacional de Competitividad y Productividad 2019-2030, conformado por nueve objetivos prioritarios, dentro de ellos, el Objetivo Prioritario 8 contempla once lineamientos de política, entre los cuales se aborda un desafío clave en la conducción de presupuesto público: la corrupción (MEF, 2020). El Estado peruano implementó el Plan Nacional de Competitividad y Productividad 2019-2030, estructurado en nueve objetivos prioritarios. Dentro de estos, el Objetivo Prioritario 8 incluye once lineamientos de política, entre los cuales se aborda uno de los principales impedimentos en la gestión del presupuesto estatal: la corrupción. Posteriormente, en 2022, se aprobó una política de mayor alcance, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030 (DS 103-2022- PCM), en la cual se incorpora un nuevo enfoque basado en la productividad, entendida como la optimización de la gestión y el uso más administración efectiva y eficiente de los recursos gubernamentales. 2.2.2.2. Presupuesto de Obra Pública En el Perú se formula el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento en el que se proyectan y analizan las principales variables macroeconómicas y sus resultados para los tres años 49 siguientes, este instrumento permite garantizar un presupuesto estable, predecible y responsable, ya que incorpora las obligaciones de largo plazo asumidas por el Estado. El MMM de 2018 identificó que las demandas de la población se reflejaban en una brecha de infraestructura equivalente a 160 mil millones de dólares, concentrándose más cerca del 50 % en las áreas de transporte y energía (MEF, 2023). 2.2.2.3. El agua como Derecho Humano La concepción del agua ha sufrido una evolución considerable a lo largo de los años, pasando de ser entendida únicamente como un recurso económico a ser reconocida como un derecho humano. En la actualidad, se le considera de manera universal como factor clave para la supervivencia, indispensable para la salud y la preservación de la dignidad humana. En diversos países, su valoración ha superado la visión limitada de recurso natural, otorgándole la condición de derecho fundamental. Bajo esta perspectiva, el acceso al agua no puede ser reducido a una simple política pública, sino que constituye una responsabilidad del Estado, el cual tiene el deber de garantizarlo en aras de la justicia social, especialmente en favor de las personas que se encuentran en condiciones en estado de fragilidad. Contar con que puedan contar con suministro confiable de agua y sistemas de higiene básicos representa un componente clave para asegurar condiciones de vida adecuadas, minimizar la incidencia provocadas por el acceso a agua no segura y facilitar el ejercicio pleno de otros derechos fundamentales. En este sentido, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 2010, conoció tanto el agua como el saneamiento como derechos humanos esenciales para la vida y para promover la efectividad y respeto de los derechos inherentes a cada individuo a las personas. Del mismo modo, la Defensoría del Pueblo ha indicado que, desde 2007, este derecho se encuentra implícitamente protegido como un derecho 50 fundamental dentro del marco constitucional del Perú (Defensoría del Pueblo – República, 2015). Asimismo, el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce que cada individuo posee la garantía de un estándar de vida suficiente que les asegure, tanto a ellas como a sus familias, bienestar y condiciones de salud apropiadas, abarcando de manera prioritaria la alimentación, la vivienda, el vestido, la atención médica y los servicios sociales esenciales (ONU, 2025). En este sentido, en los Estados miembros, los derechos fundamentales se consideran pilares de la democracia, ya que se fundamentan en la dignidad inherente de cada individuo. De manera coherente, el artículo 7- A de la Constitución del Perú reconoce que todas las personas tienen derecho al acceso progresivo y universal al agua potable, otorgando prioridad a su uso para consumo humano por sobre otros fines. Asimismo, el Estado tiene la responsabilidad de fomentar una gestión sostenible de este recurso, reconocido como esencial, de carácter de carácter público y considerado patrimonio del país, cuyo dominio es inalienable e imprescriptible. Considerando todos los derechos encuentran su fundamento en el derecho a la vida humanos, al estar intrínsecamente vinculado con la existencia misma de las personas, y que el agua representa un factor clave para la preservación de la vida, resulta evidente la necesidad de regular de manera adecuada su acceso, uso y disfrute, garantizando que toda la población, sin exclusiones, pueda disponer de este recurso (Negro Alvarado, 2024). En esta misma línea, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA, 2021), destacó que el agua es esencial para la vida, además de ser un factor determinante Con miras al fortalecimiento del bienestar social y económico y la defensa del entorno natural. Asimismo, enfatizó que asegurar un 51 acceso equitativo al agua potable y a los servicios de saneamiento es una condición indispensable para erradicar la pobreza. Según el artículo de acuerdo con el artículo XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, toda persona tiene derecho a preservar su salud mediante políticas y acciones sanitarias y sociales que incluyan alimentación, vestimenta, vivienda y servicios de atención médica. Dentro de este contexto, resulta indispensable asegurar el suministro adecuado de agua potable, ya que es un elemento básico para garantizar el ejercicio efectivo de diversos derechos, como la alimentación, la salud, la integridad física y el derecho a la vida misma. La agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS, entre sus principales metas hacia el 2030 establece: la garantía de para garantizar que cada persona pueda obtener agua segura potable de manera universal, equitativa y a un costo accesible, toda vez considerando el agua como un derecho inherente a todas las personas y un recurso vital insustituible que garantiza la protección de la vida. El agua su escasez o la falta de saneamiento impacta negativamente El estado de bienestar de la población. La privación de este recurso vital puede causar enfermedades infecciosas y diarreicas, desnutrición, anemia e inseguridad alimentaria, afectando especialmente a quienes que habitan bajo niveles de pobreza moderada y severa. En esta línea Díaz Fernández (2023) p.22, según Martínez y Defelippe (2013, p. 106), el agua constituye el agua constituye un recurso vital, cuya disponibilidad resulta imprescindible para el ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como la vida, una calidad de vida digna, la vivienda y la alimentación. Del mismo modo, el derecho internacional reconoce explícitamente el acceso al agua como un derecho inherente a todas las personas, considerándola un recurso público fundamental e imprescindible, 52 que asegura la existencia y promueve los niveles mínimos de salud necesarios para el bienestar de la población. El agua como derecho fundamental, es vista desde la dimensión en la que el agua es el sustrato a partir del cual se generan las condiciones de vida que sustenta y sostiene la existencia de la vida humana. Desde esta dimensión se supera la perspectiva del agua como recursos naturales y se perfila como la dimensión que permite la satisfacción en un sentido amplio respecto a las necesidades humanas, necesidades para las que el agua es indispensable. El derecho al agua tiene como finalidad garantizar que cada ser humano acceda a una cantidad mínima de la misma en condiciones de calidad, disponibilidad, asequibilidad y accesibilidad que le permita satisfacer necesidades esenciales. Garantizar que todas a fin de que las personas puedan obtener justo, continuo y sostenible al agua potable y a servicios de higiene adecuados no es una aspiración programática ni una mera meta de desarrollo; es un derecho humano fundamental, reconocido internacionalmente e incorporado progresivamente en el ordenamiento jurídico peruano. Este derecho se encuentra intrínsecamente ligado al reconocimiento de la dignidad humana y a la garantía del derecho a vivir en condiciones dignas, al derecho a la salud, a un medio ambiente adecuado y a la superación de la pobreza. La agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, de la cual el Perú es signatario, establece en su Objetivo 6 (ODS 6) el imperativo de "garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos". Sin embargo, la interrupción crónica de proyectos diseñados para alcanzar este fin no solo retrasa el cumplimiento de estas metas, sino que exacerba las desigualdades existentes, perpetúa ciclos intergeneracionales de pobreza y enfermedad, y afecta desproporcionadamente a las comunidades más vulnerables, como las rurales, las indígenas y la población en general. 53 2.2.2.4. Proyectos de Inversión Pública El marco En el Perú, la gestión de la inversión pública se encuentra bajo el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, conocido como Invierte.pe, cuya supervisión recae en la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), conforme a lo indicado en el numeral 5.2 del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1252. Este sistema orienta la asignación de los recursos públicos destinados a proyectos de inversión, garantizando la adecuada provisión de infraestructura y la eficiente prestación de servicios para promover el desarrollo del país. La DGPMI, en su rol de máxima autoridad técnico-normativa, emite las directrices, metodologías y lineamientos que regulan el Ciclo de Inversión. Invierte.pe tiene como propósito central contribuir a la reducción de brechas en infraestructura y acceso a servicios públicos, fomentando el bienestar de la ciudadanía en todos los niveles de gobierno, dentro de un enfoque integral y sostenible orientado a resultados, el cual desplaza el énfasis tradicional en los procedimientos formales y en la mera ejecución presupuestaria, para centrarse en los impactos concretos que las inversiones generan sobre la calidad de vida de la población. Esta orientación implica una reforma estructural de la gestión de la inversión pública, donde el éxito de los proyectos ya no se mide únicamente por el cumplimiento de metas físicas o financieras, sino por su capacidad real para transformar condiciones sociales, reducir desigualdades territoriales y garantizar el acceso efectivo a derechos fundamentales. En ese sentido, la provisión de agua limpia y sistemas de higiene básico se constituye como una expresión concreta del derecho humano al agua, reconocido tanto a nivel nacional como internacional, cuya realización depende en gran medida de la efectividad de las inversiones públicas en este sector. 54 No obstante, la ejecución plena de este enfoque orientado a resultados requiere condiciones técnicas e institucionales que aún presentan desafíos significativos. Entre ellos, destaca la necesidad de contar con indicadores de brecha precisos, actualizados y territorialmente desagregados, que permitan una adecuada priorización de las inversiones. Asimismo, es indispensable que la gestión pública adopte criterios de eficiencia, sostenibilidad y articulación intergubernamental, a fin de asegurar que los recursos asignados se traduzcan efectivamente en soluciones viables, sostenibles y de alto impacto para la ciudadanía. Por lo que, el Invierte pe fue concebido como una solución para transformar la dirección de programas de inversión gubernamental en Perú, priorizando la eficiencia, la transparencia y la sostenibilidad, con el objetivo de cerrar brechas y potenciar el uso de recursos. Se espera que este sistema impulse proyectos de alto impacto social, como los de saneamiento, reduciendo el riesgo de sobrecostos y paralizaciones. A pesar de estos ambiciosos objetivos, la evidencia empírica sugiere que el sistema aún enfrenta desafíos significativos en el sector saneamiento. La ejecución de la inversión pública en saneamiento se mantiene en niveles preocupantemente bajos. En 2024, solo se ejecutó el 73.6% del presupuesto asignado, lo que significó que más de S/ 1,673 millones quedaron sin ejecutar, posicionando al sector vivienda, construcción y saneamiento como el sexto con menor ejecución de su inversión. Esta situación no es un hecho aislado, ya que, en los últimos años, la ejecución ha rondado el 60%, siendo el cuarto sector con menor ejecución consecutiva en 2022 y 2023 - Ministerio de Economía y Finanzas (2024). A pesar de que Invierte.pe fue diseñado para optimizar la inversión pública y reducir ineficiencias, las cifras de baja ejecución y la persistencia de problemas en la formulación de expedientes técnicos indican que el sistema no ha logrado superar completamente los desafíos estructurales. La 55 implementación de una reforma administrativa compleja requiere no solo un marco legal sólido, siendo un motor significativo de las habilidades organizacionales, especialmente a nivel subnacional, y una lucha efectiva contra las malas prácticas y principalmente contra la corrupción. 2.2.2.5. Fases del ciclo inversión Programación multianual de inversiones: Se trata de un procedimiento de integración y cooperación entre instituciones y distintos niveles de gobierno, con una planificación de al menos 3 años, en el que se consideran los recursos fiscales asignados a la inversión dentro del Marco Macroeconómico Multianual. Su ejecución recae en los ministerios, las administraciones regionales y municipales. Formulación y evaluación: Incluye el diseño de las iniciativas de inversión necesarias para cumplir con los objetivos fijados en la programación multianual, así como la revisión correspondiente para determinar la viabilidad de su ejecución. En este proceso deben contemplarse los recursos previstos para la operación y el mantenimiento, junto con los mecanismos de financiamiento. La elaboración se efectúa mediante una ficha técnica, y únicamente en los proyectos de mayor complejidad se exige un estudio detallado que respalde la justificación técnica, económica y la magnitud de la propuesta. Durante esta etapa, las entidades registran y validan las inversiones en el Banco de Inversiones. Ejecución: Comprende la confección del dossier técnico, o de un informe sustitutivo con la misma validez, junto con la materialización operativa y presupuestaria correspondiente. El desarrollo de la inversión es vigilado de forma constante a través del Sistema de Control de Proyectos (SSI), mecanismo que conecta el Registro Nacional de Inversiones con el Sistema Unificado de Administración Financiera (SIAF). 56 Funcionamiento: La inclusión explícita de esta fase en el ciclo de inversión de Invierte.pe es una mejora fundamental respecto a sistemas anteriores. Esta fase cubre la operación y mantenimiento de los activos generados por la inversión públ